Dorpsplannen in de Achterhoek: Sietske Wolf (2007)

Klik hier voor het volledige verslag

 

Samenvatting

“Hoe ervaren gemeenten en dorpsbelangenorganisaties het ontstaansproces van een dorpsplan?”

In de afgelopen jaren is op nationaal, provinciaal en lokaal niveau steeds meer aandacht gekomen voor het behoud (en de verbetering) van de sociaaleconomische omstandigheden op het platteland. De leefbaarheid van het landelijk gebied (in de beleving van haar inwoners) wordt gezien als een belangrijke

graadmeter voor de kwaliteit van het landelijk gebied als leefomgeving. Sinds de jaren negentig nemen dorpsbelangenorganisaties steeds vaker de taak op zich om – in samenspraak met hun dorpsgemeenschap – een plan te ontwikkelen waarin de collectieve wensen en visie voor de toekomst van het dorp uiteen worden gezet.

Deze ‘dorpsplannen’ (dorpsvisies, dorpontwikkelingsplannen) bevatten meestal een korte schets van de kenmerken van de kern, een analyse van de knelpunten of problemen die inwoners ervaren (of in de nabije toekomst voorzien) en hun visie op/ plannen voor de aanpak van deze punten. 

In de regio Achterhoek worden (en werden) veel van deze dorpsplannen opgesteld onder begeleiding van de Vereniging Kleine Kernen Gelderland. Zij ziet het maken van een dorpsplan als een belangrijke stap voor dorpsbelangenorganisaties in het verstevigen van hun belangenbehartiging. In dit licht houden zij zich onder meer bezig met de begeleiding van dorpsbelangenorganisaties bij het maken van een dorpsplan aan de hand van een specifieke methode. Deze kenmerkt zich door de ‘bottom up aanpak’, hetgeen betekent dat de inwoners van de kern (en het omliggende buitengebied) aangeven welke kansen en bedreigingen er in hun beleving zijn voor de leefbaarheid in hun omgeving, en wat er zou moeten gebeuren om deze leefbaarheid te behouden en/ of verbeteren. Binnen deze methode ligt ook besloten dat de gemeente op een aantal punten bij het maken van het dorpsplan betrokken moet worden. Op het niveau van de gemeente wordt immers beleid gemaakt en uitgevoerd dat van grote invloed is op de ruimte die de dorpsbelangenorganisaties hebben om hun plannen te ontwikkelen en te realiseren. De gemeenten kunnen ook hun voordeel doen met de inbreng van burgers (via het dorpsplan) in hun proces van beleidsvorming. Daarbij moeten gemeenten er wel voor zorgen dat zij de beschikbare aandacht en middelen verdelen over de grotere en kleinere kernen binnen hun grondgebied.

Als opdrachtgever voor dit onderzoek wil Regio Achterhoek haar aangesloten gemeenten zo goed mogelijk informeren over de beleidsinstrumenten die hen ter beschikking staan om de leefbaarheid in deze kleine kernen te kunnen waarborgen. Goede communicatie met de inwoners van de kernen lijkt een voorwaarde voor goede afstemming van het gemeentelijk beleid op de wensen van de inwoners. Het dorpsplan is één van de instrumenten die daar regelmatig voor worden ingezet (meestal op initiatief van de dorpsbelangenorganisaties). Eerder onderzoek rond deze dorpsplannen richtte zich primair op de ervaringen van dorpsbelangenorganisaties (Elings, 2004; Methorst-Zijlstra, 2004).  

Doel van dit onderzoek is om inzicht te verschaffen in de ervaringen van gemeenten en dorpsbelangenorganisaties met het maken van dorpsplannen, en welke factoren hierop van invloed zijn (o.a. de gemeentelijke herindeling). De centrale vraag die daarbij werd gesteld is:

“Hoe ervaren gemeenten en dorpsbelangenorganisaties het ontstaansproces van een dorpsplan?”

Er werd gekozen voor een kwalitatieve onderzoeksmethode op basis van meerdere, strategisch gekozen casussen. Daarbij vormt de interactie tussen een gemeente en een dorpsbelangenorganisatie (rond het maken van een dorpsplan) een casus. De onderzochte dorpsplannen van Beltrum, Meddo, Lievelde, Mariënvelde, Almen en Barchem werden allen gemaakt aan de hand van de dorpsplanmethode van de VKK Gelderland. Overige selectiecriteria hadden te maken met de gemeentelijke herindeling, de initiatiefnemer voor het proces, en de bredere relatie tussen gemeente en dorpsbelangenorganisatie. Dataverzameling vond plaats In de periode juni tot en met oktober 2007. Hierbij werd een combinatie gezocht van interviews (met vertegenwoordigers van dorpsbelangenorganisaties, gemeenten en andere organisaties) alsmede de dorpsplannen, beleidsstukken, wetenschappelijke bronnen en nieuwsberichten (met betrekking tot de casussen). Tevens werd een cursusdag voor gemeenteambtenaren bijgewoond met betrekking tot leefbaarheid in kleine kernen en het contact tussen gemeenten en dorpsbelangenorganisaties. 

Welke definitie van het concept dorpsplan geven de (vertegenwoordigers van) gemeenten, dorpsbelangenorganisaties of dorpsbewoners?

Zowel gemeenten als dorpsbelangenorganisaties kunnen op diverse manieren belang hebben bij het maken van een dorpsplan. De definities die gemeenten en dorpsbelangenorganisaties geven van het concept ‘dorpsplan’ komen echter niet altijd overeen. Uit de definities van dorpsbelangenorganisaties kan worden afgeleid dat een dorpsplan niet alleen de visie van de inwoners geeft op de ontwikkeling van het dorp, maar dat deze visie voor de dorpsbelangenorganisaties ook duidelijk een leidraad is voor hun eigen handelen. Verder lijkt het er op dat het dorpsplan voor de dorpsbelangenorganisaties een belangrijk middel is om de achterban te raadplegen of de eigen activiteiten daarmee af te stemmen. Deze functies van het dorpsplan betekenen wel dat het maken van een dorpsplan voor die organisaties geen opzichzelfstaand project is; het dorpsplan is sterk ingebed in de dorpsbelangenorganisatie en haar activiteiten. In de opvatting van gemeenten is het dorpsplan vooral een visie van de inwoners van een kern op de ontwikkeling van die kern. De meeste gemeenten vinden dat een dorpsplan specifiek gaat over de leefbaarheid van een kern, of noemen beleidsthema’s die daarmee in verband gebracht kunnen worden.

De gemeenten kunnen het dorpsplan echter in meer of mindere mate opnemen bij de eigen activiteiten, afhankelijk van de werkwijze die zij kiezen en de mate van ‘openheid’ die zij nastreven in hun beleidvorming onderscheiden; de voorbereidende fase, de planvormende fase en de uitwerkingsfase. In elk van deze fasen vindt een belangrijk moment plaats waarop de gemeente een inbreng heeft bij het proces. In de voorbereidende fase neemt één van beide partijen (meestal de dorpsbelangenorganisatie) het initiatief om een dorpsplan te gaan maken. Het eerste contact met de gemeente wordt gelegd om te bekijken of zij subsidie verlenen voor het maken van het dorpsplan en op welke manier zij het proces kunnen faciliteren. Diverse gemeenten gaven aan dat het van belang is om in deze fase al met de dorpsbelangenorganisatie (of dorpswerkgroep) om de tafel te gaan zitten en de verwachtingen die men heeft ten aanzien van het dorpsplan ‘boven tafel’ te brengen. Enerzijds moet worden besproken welke verwachtingen de dorpsbelangenorganisatie heeft ten aanzien van de gemeente en hun inbreng in het verdere verloop van het proces. Anderzijds moet worden gesproken over de manier waarop gemeente en dorpsbelangenorganisatie later met afgeronde dorpsplan willen werken.

De inbreng van de gemeente in de planvormende fase van het dorpsplanproces varieert. Tijdens het opstellen van het dorpsplan kan zij de dorpsbelangenorganisatie (of de dorpswerkgroep) informatie en beleidskaders aangeven waarbinnen de plannen van de kern moeten passen. De VKK Gelderland heeft binnen haar methode een ‘toetsingsbijeenkomst’ ingericht. Deze bijeenkomst is een belangrijke in de ervaring van zowel dorpsbelangenorganisatie als gemeente, bedoeld om het ‘concept’ dorpsplan voor te leggen aan het lokale verenigingsleven, bedrijfsleven, organisaties en instanties (waaronder niet in de laatste plaats de gemeente). Hier wordt gekeken of de organisaties die later een rol zullen spelen bij de realisatie van het dorpsplan, zich ook in de plannen kunnen vinden. Het draagvlak voor het dorpsplan wordt zodoende verbreed en onrealistische of niet haalbare plannen kunnen worden ondervangen.

Wanneer het afgeronde dorpsplan aan gemeente en inwoners wordt gepresenteerd is de methode van de VKK Gelderland bijna geheel doorlopen en breekt de uitwerkingsfase aan. Na afloop van het schrijven van het uiteindelijke dorpsplan beginnen zogenaamde uitwerkgroepen met hun werk om de doelstellingen, plannen of projecten uit het dorpsplan te verwezenlijken en de procesbegeleiding door vrijwilligers van de VKK Gelderland stopt. De gemeente is ook hier een belangrijke partner voor de dorpsbelangenorganisaties (uitwerkgroepen) bij de realisatie van delen van het dorpsplan. Daarnaast zal het dorpsplan (afhankelijk van de afspraken die hier eerder over zijn gemaakt) door de gemeente worden gebruikt in de beleidsontwikkeling. Voor de dorpsbelangenorganisatie bestaat de mogelijkheid om aansluitend op het dorpsplan ook een ‘ruimtelijke visie’ te maken. Dit is een verlengde van het dorpsplan, waarin een ruimtelijke uitwerking wordt gegeven van de plannen die in het dorpsplan staan.

Over het algemeen werd bij het maken van de 6 onderzochte dorpsplannen ook de methode van de VKK Gelderland gevolgd. Op bepaalde punten werd daar soms van afgeweken: Bij de inrichting van de toetsingsbijeenkomsten zien we dat dorpsbelangenorganisaties er ook wel voor kozen om de toetsing van het concept dorpsplan op te splitsen in twee avonden, of om de gemeente te bezoeken met een delegatie van de dorpswerkgroep. Daarnaast startten sommige van een ruimtelijke visie (Mariënvelde en Barchem) terwijl binnen de werkwijze van de VKK Gelderland gebruikelijk is om eerst het dorpsplan af te ronden. De overeenkomsten tussen de thema’s die in de diverse dorpsplannen worden behandeld, worden door de dorpsbelangenorganisaties verklaard door overeenkomsten in de kansen en bedreigingen die inwoners waarnemen voor hun eigen kern. Daarnaast raadplegen sommige dorpsbelangenorganisaties ook dorpsplannen van andere kernen om te zien wat er zoal in aan de orde kan komen. 

Welke factoren zijn van invloed geweest op de ervaringen van gemeenten?

Op basis van dit onderzoek blijken een aantal factoren van invloed te zijn op de ervaringen van gemeenten en dorpsbelangenorganisaties: In de eerste plaats maakt de samenwerking met betrekking tot het dorpsplan deel uit van de bredere (meer omvattende) relatie tussen beiden. Het maken van een dorpsplan is één van de manieren waarop gemeente en dorpsbelangenorganisatie met elkaar te maken kunnen krijgen binnen die relatie. De ervaringen van dorpsbelangenorganisaties en gemeenten met het maken van een dorpsplan worden dan ook beïnvloed door de manier waarop zij die relatie beleven. Andersom hebben die ervaringen met het maken van een dorpsplan ook weer hun weerslag op de relatie tussen beiden. De relatie tussen gemeente en dorpsbelangenorganisatie is opgebouwd uit een aantal aspecten. Zo is er de formele werkwijze van de gemeente, en zijn er soms ook afspraken gemaakt tussen beiden met betrekking tot communicatie. Veel gemeenten sluiten een convenant met de dorpsbelangenorganisaties waarin wordt afgesproken welke rol zij zullen hebben, op welke manier de onderlinge communicatie in goede banen wordt geleid, of naar aanleiding van welke onderwerpen zij zullen worden geraadpleegd. Sommige gemeenten beschikken over een zogenaamd ‘kleine kernenbeleid’, anderen richten zich op ‘burgerparticipatie’ of maken geen specifiek beleid waarin de relatie met de dorpsbelangenorganisaties naar voren komt. Opmerkelijk is hier de moeilijkheid die contactambtenaren kunnen ervaren om de met dorpsbelangenorganisaties gemaakte afspraken binnen de eigen gemeentelijke organisatie te doen landen. In eerder onderzoek naar dorpsplannen (Elings, 2004) wordt verondersteld dat de relatie tussen gemeente en dorpsbelangenorganisatie gekenmerkt wordt door een ‘wederzijdse afhankelijkheid’. Deze stelling wordt in dit onderzoek genuanceerd: De dorpsbelangenorganisaties voelen zich vaak wel afhankelijk van de gemeente voor wat betreft financiële steun of medewerking bij hun activiteiten. De gemeenten zien de dialoog met de dorpsbelangenorganisaties in het kader van een dorpsplan eerder als één van de instrumenten die zij ter beschikking hebben om leefbaarheidvraagstukken aan te pakken, maar voelen zich daar niet volledig op aangewezen. Bij aanvang van het onderzoek werd verwacht dat de gemeentelijke herindeling per 1 januari 2005 gevolgen zou hebben gehad voor de manier waarop gemeenten en dorpsbelangenorganisaties het maken van het dorpsplan hebben ervaren. Uit dit onderzoek blijkt echter dat de gemeentelijke herindeling slechts in enkele gevallen in de beleving van betrokkenen gevolgen heeft gehad. Ook hebben de genoemde effecten vaker betrekking op de relatie tussen  dorpsbelangenorganisatie en gemeente in het algemeen dan op de samenwerking rond het maken van een dorpsplan. De gemeentelijke herindeling heeft dus wel invloed (gehad) op de relatie tussen gemeente en dorpsbelangenorganisatie, maar niet in alle gevallen op dezelfde manier.

Een factor die volgens gemeenten en dorpsbelangenorganisaties wel van grote invloed is geweest op hun ervaringen met het dorpsplan is gelegen in de personen die een spilfunctie vervullen bij de interactie tussen gemeente en dorpsbelangenorganisatie: Vaak kiest men er voor om met vaste contactpersonen te werken, bij de gemeente is dat meestal de contactambtenaar voor kleine kernen, en bij de dorpsbelangenorganisatie een bestuurslid. Uit dit onderzoek blijkt dat zowel de dorpsbelangenorganisatie als de gemeente gebaat kunnen zijn bij contactpersonen met bepaalde eigenschappen en/ of ervaring.

En verder…

Uit de ervaringen van gemeenten en dorpsbelangenorganisaties zijn een aantal knelpunten en mogelijkheden naar voren gekomen. Deze zijn vertaald naar de aanbevelingen voor gemeenten, dorpsbelangenorganisaties en VKK Gelderland, waarmee het onderzoeksrapport wordt afgesloten. Opvallend is dat zowel gemeenten als dorpsbelangenorganisaties het belang onderschrijven van overleg in een vroeg stadium van het dorpsplanproces. Door vooraf met elkaar te spreken over verwachtingen die men heeft ten aanzien van het proces, het dorpsplan, en de manier waarop daar later mee moet worden gewerkt binnen hun relatie, kan een hoop onduidelijkheid worden voorkomen.